國家災害防救科技中心 李中生

今年六月二日上午隨著一道北方鋒面逐漸南移，對台灣西北部及沿海地區帶來一場大雷雨。上午8:44 分左右，在陽明山鞍部的電信線路設施首先遭受雷擊，短暫影響桃園機場與松山機場11個航班，而桃機地勤也因為雷雨警報停止作業。同時間在桃園市大園、蘆竹、觀音與新屋等地區下起滂沱大雨，兩、三個小時之內累積雨量即超過100mm，在上午11點左右在大園鄉與蘆竹鄉所觀測到的時雨量更高達86mm。雖然在中午過後降雨趨緩，然而這場短時間的豪雨卻造成桃園機場37年來最嚴重的淹水事件：包括航站南、北路地下道先後在10:30分以及11:30分左右因為積水而無法通行；11:40分左右第二航廈地下勤務車道、地下2樓停車場以及美食街發生淹水；第二航廈電力中斷，造成第二航廈空調、照明、行李轉盤以及電腦系統無法運作等一連串災情。此次淹水事件癱瘓了桃機聯外道路至少6個小時，並且延誤了兩百多架次航班，影響3萬多名旅客 。在72 個小時的搶修後，直到六月五日才完全恢復第二航廈的電力以及空調系統。根據行政院公工程委員會於六月六日公布的調查報告，造成此次桃機淹水的主要原因是機場排水箱涵不良，導致積水溢流至第二航廈地下樓層；另一方面，由於機場地下勤務通道防水閘門未關，造成第二航廈的電力系統因為浸水而失效。桃園機場為我國國家一級關鍵基礎設施(CI, Critical Infrastructure)。此次桃機淹水事件不僅影響了入出境旅客的權益，引發社會各界的責難，更直接衝擊了政府的聲譽以及我國國際形象。另一方面，由於機場擔負我國國境安全管理的重要工作，這次第二航廈的淹水以及停電事件直接考驗了桃園機場C.I.Q.S.(海關Customs、證照查驗Immigration、檢疫Quarantine、安全檢查Security) 相關單位的應變能力，驗證平時在維持其業務「持續運作」上所做的計畫與準備。在各界聚焦於檢討改善桃園機場排水系統以及災害防救應變機制的同時，筆者從「國家關鍵基礎設施防護」以及「持續營運管理」的角度，討論以維持桃園機場「核心業務與功能」為目標所衍生出來需要重視與推動的工作。

我國「關鍵基礎設施防護」的工作目標

相較於歐美與日本等國，我國對於國家關鍵基礎設施防護(CIP, Critical Infrastructure Protection) 的管理工作起步雖晚，然而在行政院國土安全辦公室( 以下簡稱國土辦)的推動下，已於103年12月修訂「國家關鍵基礎設施安全防護指導綱要」將「功能持續運作」做為我國CIP 的工作目標，在執行上強調「持續營運管理」，使得我國現階段CIP 工作符合歐美與日本等國的最新觀念。在八項主部門、25 項次部門的管理架構之下，國土辦已於104年完成我國首次的CI盤點以及分級，並於105年開始以一級CI 為對象進行設施基本資料以及全災害風險調查的教育與推廣工作。

分析「核心業務與營運衝擊」

「持續營運管理」的重點程序為：營運衝擊分析、風險評估、關鍵資源分析、建立持續營運策略、檢核與改善。而進行營運衝擊分析的第一步為瞭解需要被維護的營運任務或活動，因此對於關鍵基礎設施而言，釐清其「核心功能與業務」範圍成為執行「持續營運管理」的首要工作。以桃園機場為例，若是以國土安全與「關鍵基礎設施防護」的角度來檢視其核心業務與功能，則不應侷限於機場航班和旅客運輸，包括C.I.Q.S.的國境安全管理工作都必須要納入防護管理的目標。在這樣的核心業務與功能範圍下，維護桃園機場持續營運的相關單位如：桃機公司、航空公司、民航局、移民署、關務署、疾管署、農委會動植物防檢局、航警局等都必須參與桃園機場的「關鍵基礎設施防護」工作當中。因此對於桃園機場的風險管理，無法交由某單一單位來執行，而是需要建立一個被授權並能夠整合不同單位的管理組織與平台，藉以持續溝通災害風險資訊，協調單位相互之間的防災需求，共同面對可能發生的災害情境。各相關單位必須進行各自的營運衝擊分析，也必需要預先評估能夠容忍的業務中斷時間，以及業務中斷所帶來的影響，做為後續規畫緊急應變、危機處理以及持續營運策略的準備，以建立具備時間序的災害管理手段。

調查「關鍵資源與設備」與「全災害風險」

從支持核心功能與業務運作的角度來看，關鍵基礎設施防護的目標需要更全面的考量，必須掌握維持核心業務營運的關鍵資源與設備，以及所面對的內外部各類風險。這些關鍵資源與設備包括：實體設施(ex.設備或建築物等)、虛擬設施(ex.資通訊與監控系統等)、關鍵人員(ex.專業技能、人力等)，以及關鍵資源(ex.電力、燃料等)。而這些關鍵資源與設備所暴露的風險類別如天然災害、人為意外、疫病、恐怖攻擊、資通訊安全，以及新型態的風險類型如防範漣漪般擴大(ripple effect)的連鎖性災害衝擊(cascading impact) 等，都已經超過傳統災害防救的範疇。因此，必須要以全災害風險的觀點與角度來評估災害風險因子。就這次桃園機場的淹水事件而言，從排水系統不良導致第二航廈地下樓層與公務通道積淹水，進一步導致第二航廈電力與空調中斷，不僅造成旅客運輸問題，更發展成影響機場內其他重要業務的電腦系統運作以及業務執行，甚至包括後續衍生的社會輿論與政治壓力，為典型的連鎖性災害。因此災害風險分析不僅需要考慮不同災害類型發生的可能性，更需要瞭解不同災害對於各項關鍵資源與設備所帶來的損壞，藉以事先瞭解各種災害情境以及影響規模。

推動「持續營運管理」

「持續營運管理」的執行包括了透過災前的風險分析、預防保護策略與減災手段、依據災害情境與時間序擬定緊急應變、危機處理與持續營運等計畫，使得當災害發生時能夠在目標復原時間內恢復核心功能與業務運作。然而要達到有效執行並且落實「持續營運管理」在「關鍵基礎設施防護」工作上，則需要包括：(1)首長的重視與支持、(2)由高層管理者組織建立跨單位的持續營運管理團隊、(3)足夠的資源與經費、(4)成為該組織與單位的管理文化。另一方面，由於「關鍵基礎設施」的防護管理牽涉外部關鍵資源供應單位以及協力單位的支援，包括公私部門間的合作，因此更需要由公部門進行溝通與協調，建立相關法規與規定，協助建立「國家關鍵基礎設施」應有的協防機制與防護能量。此外包括瞭解電力系統、通訊系統、重要物資等外部關鍵資源的脆弱性與中斷風險、即時接收各類災害威脅的最新風險資訊與情報等，都是能夠協助關鍵基礎設施防護管理落實「持續營運管理」的關鍵因素。

結語

「關鍵基礎設施防護」強調的是全災害防衛的概念與要求，並且希望在災害衝擊之下能夠維持設施功能的持續運作，或是在中斷之後能夠快速地恢復功能，藉以降低設施功能失效所產生的衝擊影響。世界各國無不將關鍵基礎設施的健全與耐災韌性(Resilience) 視作維持國土安全、社會安定與協助經濟發展的重要基礎工作，我國也必需要積極正視「關鍵基礎設防護管理」工作的重要性。此次桃機淹水事件所引發的後續影響，突顯出不僅僅要對災害緊急應變手段與機制進行檢討，更需要一套能夠預防災害規模擴大的風險管理觀念與手段，而「持續營運管理」正是能夠有效解決該問題的方法之一。

我國「關鍵基礎設施防護」工作雖然已經將「持續運作」做為推動目標，並且參考「持續營運管理」的精神發展管理手段。然而，包括管理單位、法制法規、體制架構、基礎資料庫、風險分析、資訊傳遞通報、管理工具等都仍需要積極地規劃與推動，亦需要政府部門投注相當的資源與人力。此外，包括人才教育、觀念推廣、研究能量培養、鼓勵私部門參與等，亦是必須要持續進行的工作重點。而在跨國、跨區域供應鏈、物流運輸的影響下，如何瞭解區域災害風險特性、加強國際合作與情報交流，亦是在國土安全思維下「關鍵基礎設施防護管理」工作需要持續思考與努力的課題。

摘自法務部調查局105年7月清流月刊